Emendas Parlamentares – São instrumentos por meio dos quais deputados e senadores podem sugerir alterações na proposta orçamentária anual, enviada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional.
Representam forma do Legislativo influenciar diretamente na alocação de recursos públicos, interferindo na execução do orçamento da União.
Origem e fundamento – As emendas têm amparo na Constituição Federal, dentro do processo legislativo de discussão e aprovação da Lei Orçamentária Anual – LOA. A prática se intensificou a partir da redemocratização, como forma de descentralizar parte do orçamento federal.
Finalidade principal – Seu objetivo declarado é permitir que parlamentares direcionem recursos públicos para atender demandas locais específicas, às vezes negligenciadas pelo planejamento central do Executivo. Em geral, são voltadas para obras, serviços, saúde, educação, infraestrutura e assistência social em suas bases eleitorais.
Tipos de emendas – As principais categorias são:
- Individuais: apresentadas por cada parlamentar. Desde 2015, com a Emenda Constitucional 86, parte dessas emendas passou a ser de execução obrigatória, com o chamado “orçamento impositivo”.
- De bancada: feitas coletivamente por bancadas estaduais.
- De comissão: propostas por comissões temáticas do Congresso.
- De relator-geral – RP9: as chamadas “emendas do relator”, mais recentes e controversas, pela dificuldade de transparência e rastreio.
Sistema de uso – Os parlamentares propõem as emendas durante a tramitação do projeto de LOA. Uma vez aprovadas, em parte delas o governo federal tem o dever de liberar os recursos e executar os projetos, muitas vezes por meio de convênios com estados e municípios.
Facilidades e vantagens
- Permitem certa descentralização de recursos.
- Podem atender demandas urgentes ou locais que o Executivo desconhece.
- Reforçam a articulação política e a relação entre eleitores e representantes.
Dificuldades e críticas recorrentes
- Uso político-eleitoral: são frequentemente usadas como “moeda de troca” por apoio ao governo, perpetuando a infame lógica do “toma lá, dá cá”.
- Falta de critérios técnicos: muitas emendas ignoram planejamento estratégico e prioridades nacionais.
- Fragmentação orçamentária: pulverizam os recursos, dificultando ações estruturantes.
- Problemas de execução: há entraves burocráticos e operacionais na liberação e aplicação dos recursos.
- Falta de transparência: especialmente nas emendas RP9, apelidadas de “orçamento secreto”, vem gerando escândalos com eventuais envolvimentos em julgamentos no STF.
AVALIAÇÃO
As emendas parlamentares são legítimas no sistema democrático, pois refletem a pluralidade de interesses regionais. No entanto, seu uso desvirtuado vem comprometendo a eficiência do gasto público, promovendo clientelismo e minando o planejamento estatal.
Reformas vêm sendo discutidas, para ampliar a transparência e estabelecer critérios técnicos mais claros para sua proposição e execução.
DEFORMIDADES E IMPERFEIÇÕES
Durante a gestão presidencial de Jair Messias Bolsonaro, 2019 a 2022, as emendas parlamentares ganharam centralidade inédita nas relações entre o Executivo e o Congresso Nacional. O processo se intensificou com mudanças formais e informais que alteraram significativamente a dinâmica orçamentária e política do país.
1. A intensificação no uso e a centralidade política das emendas
A partir de 2019 houve ampliação expressiva no volume de recursos destinados a emendas parlamentares. Isso ocorreu em paralelo a mudança de postura do Executivo que, em vez de se basear prioritariamente em coalizões partidárias formais, Bolsonaro adotou modelo mais direto de articulação com lideranças do Congresso, especialmente com o chamado “Centrão”.
Nesse contexto, as emendas tornaram-se o principal mecanismo de troca política e sustentação governamental no Legislativo, em grande parte substituindo a negociação baseada em cargos de primeiro escalão.
2. Aumento expressivo dos valores
Os montantes destinados a emendas bateram recordes históricos. Estima-se que, entre 2020 e 2022, mais de R$ 50 bilhões tenham sido movimentados por meio de emendas parlamentares, com forte concentração nas emendas de relator, RP9, cognominadas como “Orçamento Secreto”.
Esse tipo de emenda, anteriormente pouco relevante, tornou-se o principal instrumento para a liberação de verbas sem transparência quanto à autoria e ao destino, gerando sérios questionamentos legais e éticos.
3. Alterações estruturais no processo
- A consolidação do chamado “orçamento secreto”, nome dado pela imprensa às emendas RP9, marcada pela ausência de critérios claros, falta de transparência e de rastreabilidade, foi uma das principais inovações negativas do período.
- Houve a criação de sistemas internos não públicos para indicação dos beneficiários, dificultando o controle e a fiscalização.
- parcialmente o controle orçamentário migrou do Executivo para o Legislativo, especialmente para a cúpula do Congresso, nas presidências da Câmara e do Senado, desequilibrando o desenho clássico da separação de poderes.
4. Finalidades declaradas
As justificativas oficiais para o aumento no uso das emendas eram:
- Atender melhor às demandas locais.
- Reduzir a concentração de poder no Executivo.
- Valorizar a atuação individual dos parlamentares.
- Agilizar a execução orçamentária em áreas prioritárias; saúde, infraestrutura, etc.
5. Finalidades políticas reais e uso malicioso
Na prática, os objetivos frequentemente atendiam a outros fins:
- Cooptação de apoio político: garantir maioria parlamentar por meio da liberação seletiva de verbas.
- Blindagem institucional: esvaziar investigações e processos legislativos desfavoráveis ao governo e aos líderes do Congresso.
- Fortalecimento de grupos específicos: criar elite parlamentar com acesso privilegiado aos recursos, desequilibrando a representação e intensificando o clientelismo.
- Controle indireto de políticas públicas: parlamentares passaram a determinar, por meio de suas emendas, onde e como o dinheiro público seria gasto, sem planejamento nacional integrado.
6. Consequências e reações institucionais
- Provocado por partidos políticos e órgãos de controle, o STF decidiu em 2021 que as emendas RP9 violavam princípios constitucionais de transparência e impessoalidade, e determinou sua suspensão parcial.
- O TCU e a CGU alertaram para riscos de corrupção, baixa efetividade dos gastos e desvio de finalidade.
- Houve tentativas de regularização e formalização do uso das emendas de relator, mas persistem críticas quanto à falta de critérios objetivos.
7. Situação atual, a partir de 2023
Com a nova gestão federal iniciada em 2023, o governo buscou reconstruir base parlamentar tradicional. No entanto, a lógica das emendas permanece como peça central nas negociações políticas.
- O valor das emendas segue elevado, inclusive com previsão constitucional mínima para execução.
- As lideranças do Congresso continuam exercendo forte influência sobre a destinação orçamentária.
- Ainda há resistência a limitar os poderes do relator-geral, embora o STF tenha mantido decisões que exigem maior transparência.
8. Comentário conclusivo
A intensificação das emendas parlamentares entre 2019 e 2022 marcou inflexão no equilíbrio entre os Poderes no Brasil.
A hipertrofia do Legislativo na gestão orçamentária, sem os devidos controles técnicos e democráticos, enfraqueceu a governança fiscal, aumentou a fragmentação das políticas públicas e favoreceu práticas patrimonialistas.
Embora eficaz para sustentar governos de ocasião, o modelo implantado fragiliza a integridade do orçamento público e compromete a qualidade dos serviços entregues à população.
O desafio atual é recuperar o planejamento estratégico, a transparência e a responsabilidade fiscal sem ferir a autonomia legítima do Parlamento.
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Fontes; pesquisas virtuais.
Paulo Dirceu Dias
paulodias@pdias.com.br
Sorocaba – SP
20/06/2025